nnn    基本案情nn　　2005年5月，滨海市建设管理委员会(以下简称“市建委”)与互通管网工程有限公司(以下简称“管网公司”)签定了建设路自滨鲁公路交口到南北路交口约2.2公里的管网合作项目。双方约定：管网公司支付数百万元买断该路段管道建设经营权；市建委“确保现有各电信运营商及有架空线路的单位位于该路上的架空线路全部入地”，“50年不准以任何理由、任何形式批准他人或单位建设地下共用管网或其它通信线路”，“不准已有管道单位(包括电信运营企业)在该路段设立交接箱及向外出租或以其它合作、合建共用、无偿使用等形式，变相出租管道”，保证电信运营企业必须使用管网公司的管道”。  nn　　基于此，市建委在管网公司支付高额费用后，授予其独家管道建设权。随后市建委以统一规划为由，强迫某电信运营企业将架空光缆入地，但不给予建设管道的路由，且必须租用管网公司的管道；租费自行协商，享有独家管道建设权的管网公司漫天要价，每年租费(5.4 万元/孔公里)高于管孔全部建设费用(电信运营企业自建仅为4万元左右/孔公里)20%以上，电信运营企业不同意；市建委出面先将架空光缆穿入了管网公司管道，电信运营企业虽别无他选，也不甘心支付高额租费。因租费一直谈不拢，半年之后，管网公司剪断了电信运营企业24芯主干光缆，致使骨干传输系统及多个网络传输系统中断，造成5个模块局、30余个基站通信中断，影响近10万电信用户正常通信。  nn　　各方对剪缆事件的意见  nn　　事件发生后，各方对该案件性质的认识出现严重分歧。市建委认为，剪断光缆是因租赁管道合同纠纷而引起，与行政行为无关。管网公司认为，租用管道的价格是高了一些，但花钱买来建设权，总要收回成本并赢利，电信运营企业嫌价高可以不租，既然使用了管道，又不给租费，只好强行清除光缆；电信运营企业认为，故意剪断主干光缆涉嫌违反“司法解释”；公安机关认为，该案件为合同纠纷，够不上治安案件，刑事责任也就无从谈起。  nn　　不难看出，市建委、管网公司出于某种目的，孤立而不是全面地对待剪断光缆事件。单从管网公司与电信运营企业二者之间的关系进行片面地分析，无疑会掩盖事件产生的根源，不利于问题的解决。全面看待剪断光缆事件，应与市建委授予管网公司管道独家建设权联系在一起。从事件发展的全过程看，涉及三个主体，市建委、管网公司、电信运营企业；涉及三种关系，一是市建委与管网公司的“承包合同”关系；二是电信运营企业与市建委之间的行政法律关系，包括市建委要求电信运营企业将架空光缆入地的行政行为、电信运营企业申请管道路由不予批复而要求使用管网公司管道的行政行为；三是管网公司与电信运营企业之间的“管道租赁”关系。认定其中相互独立而又密切关联行为的性质是不容忽视的一个关键问题。  nn　　市建委授予管网公司独家管道建设权的行为认定  nn　　市建委与管网公司之间不是普通的民事合同关系，“合作项目协议”也不属于行政合同范畴。市建委与管网公司之间的“合作项目协议”在形式上具有行政合同的表象，实则涉嫌行政权力寻租。  nn　　一般说来，行政合同应具备以下特征。第一，在主体上，行政合同法律关系的一方当事人为行政主体，这是行政合同的基本标志，也是行政合同的形式特征。第二，在目的上，行政合同基于行政管理。在实践中，这种行政管理的需要是多重的，如基于社会公共利益需要、基于特定行政目的等订立的合同。第三，在内容上，行政合同的内容是行政管理的公共事务，具有公益性。合同内容是公益还是私益是决定合同性质的重要标准。第四，在法律适用方面，行政合同应适用不同于民法的特殊法律规则，即行政法规则。依据有关规定在职责范围内准许或不准许行政相对人建设地下管道，本来是十分正常的行政审批工作，市建委却以“规划道路、转变行政管理公共事务职能”为由，将审批权以“合作项目协议”的形式转移给管网公司，变行政审批行为为公司经营行为。  nn　　应该说，任何具有建立管道需求的公用企业都有取得管道建设的权利，以便更好地为社会提供优质服务。而取得建设管道的权利就要按照有关规定办理行政审批手续，行政机关也必须按照规定给予必要的路由。市建委通过“合作项目协议”形式，取得了一笔可观数额的“收入”，却严重损失了其他行政相对人的权益。管网公司不是公用企业，其没有使用管道的公用业务，是专门从事出租管道的盈利性公司，以绝对垄断的地位，并借助于市建委的力量将管道高价出租，从中牟取利益。这样，具有管道需求的企业便不能再从市建委取得建设管道的审批手续，而只能从管网公司高价租赁通信管道。  nn　　市建委要求电信运营企业光缆入地的行为认定  nn　　市建委与电信运营企业之间的两个法律关系，是由市建委相对独立又有密切联系的两个具体行政行为而引发的。第一个具体行政行为：要求电信运营企业架空线缆入地；第二个具体行政行为：拒绝给予新路由，而要求电信运营企业租用管网公司的管道。很显然，前一个具体

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